“十四五”国企改革发展趋势与对策

国企改革要从体制、制度、经营机制三个方面入手。体制改革以管资本为主，建立三层模式，第一层是国资委管资本；第二层是国有资本投资运营公司，目前有21家央企作为国有资本投资运营公司的试点；第三层是投资运营公司投下去的企业，他们都是上市公司或混合所有制企业，来参与市场竞争。

关于制度改革，过去国有企业实行行政管理，如今《公司法》规定的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向。企业的机制就是企业效益和经营者、骨干、员工利益的正相关关系。

烟台万华化学集团就是国企靠机制做好的例子，其前身是烟台万华聚氨酯股份有限公司，是山东省第一家先改制后上市的股份制公司。万华改革成功的要素有两点：一是员工持股，万华进行了两次员工持股改革，成立员工持股公司，对员工股权作出可继承、可退出的安排，将个人与企业命运紧密相连，起到了很好的激励作用；二是科技分红，科技人员如果创造效益能够分得利润的15%，正是因为这样的激励机制，万华从一家地方的小化工厂变成现在的跨国公司。

现在企业的资本形态发生了变化，从资金型转向人力资本，人力资本是企业最重要的资本，分配方式必须照顾到有技术、有经验、有能力的人，在机制上进行改革。

国企改革怎么改？发展混合所有制是一把金钥匙，是国有经济和市场经济相连接的纽带。1993年中共十四届三中全会提到了“财产混合所有的经济单位”；1997年中共十五大首次提出了混合所有制的概念；2013年，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。

今年5月11日，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。

央企、国企市场化经营要进行产权制度的改革，单一所有制国有企业和家族企业都不利于发展，最好的方式是多元化股份制，国企改革的第一步是产权制度多元化，搞股份制，股份制和混合所有制是相通的。

我刚到中国建材做总经理时，中国建材的名字叫做中国新型材料建材集团。当时企业“穷困潦倒”，为了摆脱困境公司决定调整发展战略，把水泥作为发展方向，并展开了大规模的重组行动。中国建材做大水泥主要靠资本的整合和行业的重组。当年浙江有100多家水泥公司，价格战打得厉害，水泥价格从每吨400元下降到180元，造成全行业亏损。

我当时和四家比较大的企业谈了混改重组的建议，并提出三个条件，一是公平的价格，二是给出30%的股份，三是让他们做职业经理人。当时苏浙沪组织了100多家企业、1.5亿吨水泥，2007年9月26日，南方水泥有限公司成立，后来南方水泥的业务扩展到浙江、江西、广西、湖南、江苏、上海五省一市。今天，中国建材水泥产量5.3亿吨，占全球市场的10%，占中国市场的20%，南方水泥仍是中国建材最获利的公司。

在发展混合所有制过程中，央企的实力+民企的活力=企业的竞争力。央企的优势在于团队建设、创新、海外能力，民企有企业家精神、创业精神、拼搏精神，这两个加起来就是竞争力。混合所有制改革必须引入市场机制，混得规范、混得适度、混出效果，是混改的三大原则，而“规范运作、互利共赢、相互尊重、长期合作”是混合所有制改革关键的十六字方针。

混合所有制既不是国进民退，也不是国退民进，是国民共进，搞混合所有制不是权宜之计，一定是要长期合作，直到今天，所有混合的民营企业都获得好处。今后我们要形成国企、民企、混合所有制三足鼎立的局面。

国企改革还需要规范的公司治理和法人治理结构；需要引进职业经理人制度，只有董事会+职业经理人才完成委托代理制，才能实现所有权与经营权分开，决策权和执行权分开；需要内部市场化机制；以及实行竞争中性原则，按照市场化机制开展运营，国企与民企、外企同台竞争，不吃国家的偏饭。

我是一名四十年的国企老兵，改革改了四十年时间，我对国企改革的忠告是，“改革必须往前迈进”。

（作者是中国企业改革与发展研究会会长、中国上市公司协会会长、中国建材集团原董事长）

作者：REITs-信托
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分类推进国企改革

完善现代企业制度

完善国有资产管理体制

发展混合所有制企业

强化监督

防止国有资产流失和加强党的领导

其中，完善现代企业制度是一个很核心的内容。现代企业制度的核心是什么？经营权和所有权。也就是说如果国企改革不涉及到所有权，仅仅涉及到经营权，那么这个国企改革还是有问题的。目前，不管是我们通过混合所有制，在产权这块也有很大的进步，国内的很多学者实际上有相应的研究，也有不同的声音。

01

完善现代企业制度主要是从三个方面来展开：        一是 完善国资的管理体制，就是国资未来如何管理？他的监管体制到底是什么样？        二是 发展混合所有制，混合所有制未来如何发展？有多大的比例可以进行混改？什么类型的企业可以进行混改？混改的形式是什么？是上市还是员工持股还是基金？未来有多少可以让员工参与持股？什么类型的企业？多大的比例？如何挂牌？如何交易、如何估值？在这里边混合所有制企业里边，这里边都要进行相应的改革，未来混改的进度会是一个主旋律和关键词。        三是 强化、监督防止国有资产流失，这也是混改里边很重要的一个内容，这是22文主要的核心内容。

02

这次国企改革主要包括三个核心：
1从国资监管来看

是完善国有资产管理体制，以管资本为主加强自身管理。他的举措是什么呢？组建两类公司，一个是组建国有资本投资公司，一个是组建国有资本运营公司。有些地方会把国有资本投资，还有国有资本运营会放成一类，所以就有了第3类国有资本投资运营公司，这是国资监管的一个方面。

2国企的股权

国企的股权主要从三个方面来看，

其一，积极发展混合所有制经济，混合所有制经济他谈到什么呢？未来如果说我们的国家、我们的企业要走向国际舞台。在2020–2030年之间要走向国际舞台，他应该是以什么的面目出现？是国有企业？还是民营企业？大家也知道未来10年对民营企业是个很好的机会。那么就面临一个问题，谁代表我们的国家？所以说我们建议未来要组建国家企业，国家级的前端有可能就是混合所有制企业，他既不是国有的，也不是纯民营的，他是由国有、民营和其他公众公司而组成了国家企业，代表我们的国家形象对外进行竞争。这也就是混改的第三第四阶段，到目前为止还没有走到，未来我们是极有可能走到这一步的，这是我们的一个预判。        其二，是发展国有经济和其他所有制组织的混合经济，未来是以国家企业的形象来代表我们国家，在世界的舞台上展现我们的大国形象，展现我们的中华民族的伟大的一个风范，应该是这一类的企业。        其三，是允许混合所有制企业员工持股，让形成资本所有者和劳动力者为他的一个捆绑体，就说这就是为什么很多的国有企业在符合条件里边的都做了混合所有制改革，甚至做了员工持股，但是员工持股原来的文件还是有所瑕疵，条件太苛刻，导致很多地方的员工持股并没有真正的落到实处。

3国企运营

国企运营的主要考虑一个是建立有效制衡的法人治理结构。法人治理结构也就是说未来的董监高，包括党委会，包括股东大会，他们之间的权力如何制衡？董事会如何选派？他的治理约束应该是什么样？因为这是核心的。大家也可能知道我们这种国企改革之前，我们主要是学的对象是谁？是淡马锡。淡马锡在很大程度上来讲，就是他有有效的法人治理结构，但是目前来看，国企在有效的法人治理结构方面走的还是不太尽如人意，还没有真正的走向这种有效的法治结构，有董事会但是形像而神不像。

4经理人

更好的发挥企业家作用，也就是在这类企业里边，让企业家作用更充分的发挥出来。实际上来讲，在国有企业里边发挥企业家精神，在某种方面来讲，是个伪命题。如果大家有时间看企业家精神怎么形成的？企业家精神也就是说对最后利益的获取者愿意为风险承担责任。但是我们的国企他都是个代理制。全国人民代表大会代表全国人民，然后国务院在委托国资委，国资委再委托为国有企业，再委托给经理层，委托代理链特别长，所以说从这个意义上来讲，未来建立法人治理结构也好，培养企业家精神也好，还是有待进一步的商榷。

5加强国有企业市场化的选聘比例

也就是说未来从官员要政企分开、政资分开，让真正的具有经营性的人才，未来对行业比较敏感，有经营头脑的一些官员或者市场的执行人来经营国企，这是我们的想法。但是实际来看，很多国企里边还有行政级别，很多国企里面还是以官员的身份，以官员来经营国有企业，很难经营好，你这个身份也很难，虽然也出台了相关的文件，但是到目前为止，并没有如我们所愿达到预期目的。

本轮国企改革改革的核心目的是什么呢？也就是说要建立具有使命感的治理结构体系，具有活力的价值创造体系，如果说建立具有使命感的治理结构，那他要做什么？要加强董事会的治理，不管通过战略管理、人才管理、审计合规，他的公司的董事会治理结构要进行管控。价值的创造体系主要是从的经营来展开，这就是这轮国企改革的一个核心内容。到目前为止，我们也看到很多的两类公司，基本上也就是一个是做金融，一个做产业，做资本投资。国有企业他的战略规划，实际上应该是围绕着他的功能定位来做，通过区域的资源统筹，然后引领区域的产业发展。也就是说         当一个区域的政府的平台公司、地方国企这类公司要走的时候，往什么地方走？应该符合当地的主导产业发展，通过这个产业的引领和经济杠杆的作用，促进区域的产业发展。         他是这么一个发展逻辑。

现在很多的省级市级的国企在做资源资本化、资本证券化，在这个大逻辑当中，使区域的产业更有进行更好的发展。在这个资源的大循环过程当中，国有企业在发现、获得开发和配置的资源上有独特的优势，可以对地方的经济发展形成良性的引导。国企在发挥这类功能的同时，还应该跳出企业，应该把区的相关产业进行产业整合升级。

03

到2025年，如何要落实好国企的改革的顶层设计，要制定三年行动方案，提出改革的目标、改革的时间表、改革的路线图，有几个发展趋势，
第一个发展趋势

围绕现代企业的经营体系推动国有资本布局优化。

在这个地方很多地方已经进行产业结构的调整，围绕产业链也好，围绕地方的有特点、有特色或者鼓励的产业也好，已经开始构筑现代的经营体系。

第二个发展趋势

完善国有资产的管理体制，赋予企业更多的经营权。

在“十四五”的上半期，国资监管这块会更加放开，让企业更加有自主经营权，赋予了更多的一些权利。这个趋势未来是有可能实现，而且极有可能。

第三个发展趋势

积极推进混合所有制，重心由“混”向“改”。

混到一块不是目的，比如一个公司我们经常讲兼并重组，兼并重组合到一块不是目的，是让他1+1大于2，更有效地整合，让这个企业更加具有竞争力，能在市场上进行有效的竞争，获取更高的利润，这才是我们国企改革的目的。那么如果这样来讲，在“十四五”的上半期，我们的国企改革是应该由“混”向“改”这个方向转变，也就是向更近心、更近身的一步拓展，这个现象、这个目标已经非常的明确，为的是极有可能走到这一步，也就是说未来的国企是有进行精细化的管理，这是国企改革的下半截要做的内容。

第四个发展趋势

也就是增强他的研发能力，发挥国有企业在技术创新中的积极应用。

2019年基本上相关的政策也出来了，不管是十九届四中全会，我们的政府文件里边，如何加强科技型企业的上市、科技型企业的改革，包括国家级重点实验室应该赋予什么的政策，应该赋予什么的考核激励，让他们更加主动，更加积极解决国家的卡脖子工程，解决国家的关键技术，让企业更加有竞争的活力

第五个发展趋势

完善公司的治理结构，健全市场化的经营机制，加快职业竞争制度。

实际上什么意思呢？我们比如做一个假设，全国如果能建立一个国有企业的职业经营市场，广东的职业经理人能通过合理的流动到新疆到宁夏，贵州的职业经理、国企职业经理人可以走到南方发达地区，有一个交换的机制。那么如果这个市场建立起来，职业经理人的信誉会越来越好，没有能力的他会下来。因为你在广东没有经营好，我都不相信你跑到新疆能经营好吗？这个时候真正的职业经理人，他最看重的不是金钱，是信誉。那么如果是假设成立市场建的是需要尽快。

第六个发展趋势

加强国有企业与民营企业的深度合作，激发他的发展潜能。

不管通过混改也好，不管通过技术的合并也好，不管通过战略联盟也好，未来国企和民企还要深度的合作，实际上有一种误解，说混改民企怕国企，一直都这样讲，这是一部分学生的观点，也看到了很多这种声音。实际上我们也看到很多国企还怕民企呢，不是民企怕国企，国企有时候也怕民企，但是有时候你理不清楚。我们在下面的调研当中也见到了相关的这种案例。

第七个发展趋势

推动先进制造业和现代服务业的深度融合，形成世界级的先进工业制造群。

这一点是很关键的，为什么这样讲？大家都知道我们国家的工业制造2025，实际上我们在发展我们的先进制造业，美国在进行再工业化，美国想把这些高科技企业再吸引到美国去，因为美国当初的很多的制造业转移出美国，然后向日本、韩国转移，日本、韩国发展起来之后向亚洲四小龙转移。亚洲四小龙发展起来之后，向我们国家，向我们中国转移，现在也大家能看到，从中国逐步向东南亚其他国家转移，那么这样转移出去，实际上对我们来说是有影响的。既然转移，那么我们要想办法把先进制造业要留到国内，美国也想让他留到美国，只有发展这一类的工业，这个国家才可能他的实业才是真实的，他不会空心化，不会过度的金融，过度的资本让国家在一遇见风吹草动的时候就无所事事，就没有办法应对，这是最典型的就是个疫情，我们国家的最完整的产业链，我们所有东西我们都可以生产。但是美国呢？美国到这时候遇见的情况很明显，所以说先进制造业和先进服务业在2020–2030年对一个国家的重要意义是不言而喻的。

第八个发展趋势

着眼防范金融风险，强化财务与改革投资，提高劳动生产效率。

未来在2020到2025之间，“十四五”期间，这个是金融风险让我们会更加警惕。虽然我们和中美的贸易摩擦，迫使我们的金融市场进一步的放开，在某些程度来讲，我们这个金融风险有可能是和贸易、和人民币的国际化，都有可能有关联，未来防范系统性金融风险的发生是当务之急。各位注意，实际上2020年，我们国家的金融风险已经从贸易风险转变成地方政府债务的风险，目前已经很明确了。因为2020年很多地方的国企是还债的高峰期，很多地方是借新还旧，到目前为止还在做这个动作。实际上地方政府很多国企的融资是很艰难的。这是“十四五”上半期国企改革的8个发展趋势。

04

在“十四五”期间要想取得高质量发展，国企应该聚焦主责主业投资，向关系到国家安全，关系到国际的经济命脉的关键领域，重要行业、战略性新兴行业靠拢。这是未来在“十四五”，甚至可以讲到“十五”未来这10年中间都应该做的动作。第一

高质量发展

要与国资国企整合的改革路线相吻合，企业应该结合各区域的改革路线图，用好改革供给，合理的要是布局相关的产业业务，要符合这个改革的发展趋势。

第二

两类公司打造

未来在”十四五”期间，两类功能打造应该是更重要一个重点。不管是从国企改革，目前的文件，不管是从地方政府具体的动作，这个趋势已经看得非常明确，两类公司将陆续做实，预计全国范围内的数量将指数级增长。企业做”十四五”规划的时候，要特别抓住这个机遇，这段时间很多省级平台、市级平台都在做”十四五”规划。

第三

授权经营体制改革

国资监管的设计为了有大跨度的突破，监管机构他的职责更加进一步理清，可授的空间更加扩大。国资授权也进要进行全面实施的阶段。在未来”十四五”期间，授权经营体制改革会更加进一步深，这是对国资委是一个很利好的消息。

第四

多层次、多维度的推进混改

打造有机的产业链，通过多层次、多维度的混改，建立基于核心、紧密、协作、边缘，4个层级的产业链，举个例子，各位听众你们都知道，很多地方政府有什么？很多地方都有开发区、经济开发区、有些叫产业集聚区，如果有这种产业集群，他做什么？把企业嵌入进去，那么这个产业未来如何发展是不是和他的产业升级，和他的产业链有很大的关系？如果是这样，未来的国企改革，未来的地方政府的这类国企，是不是应该为这类的产业集聚的企业提供相应的服务，围绕着产业链的打造来进行产业的升级和改造？这是需要值得思考的问题。

第五

全域的国资应该结合经营

不应该是仅仅看到金融，今天看到一两个产业，而是应该把生态、自然、行政、财政，原有的经营国资统筹的考核遇到一起，这个要求地方政府的主观、书记、市长、县长、一把手，要有一个全域的概念，而不仅仅盯着平台公司也好，地方的这类国企也好，而应该有全域的一个经营理念。如果是有全域的国资经营理念，国资才能增值保值，才会有生命力，才会有竞争性。

第六

创造一流的世界级的示范型企业

国资委对我们的央企、国企已经提出了相关要求，甚至都写到政策文件里边了。未来能代表国家走出去的，一定不是国企，一定是国家级的示范型企业。

文章来源：公众号，北大纵横

作者：孙连才，北大纵横副总裁